1. 서 론

온실가스 감축목표 달성과 더불어 에너지안보와 국가경쟁력 재고를 위해서는 에너지효율 혁신을 통한 수요중심의 정책 확대가 필요하다. ACEEE(American Council for an Energy-Efficient Economy)⁽¹⁾와 LBNL(Lawrence Berkeley National Laboratory)⁽²⁾ 등에서는 CSE(Cost of Saving Electricity, 단위 전력 절감을 위해 소요되는 균등화비용을 의미하며 LCOE(Levelized Cost of Energy)와의 비교를 위해 고안되었음.)를 산출하여 에너지효율향상이 가장 비용 효과적인 대안 중 하나임을 입증하였다. 에너지효율은 “제1의 에너지원(First Fuel)”로 재생에너지와 함께 에너지전환정책의 핵심 요인이다 중요성이 강조되고 있다⁽³⁾. 이에 제3차 에너지기본계획⁽⁴⁾과 에너지효율혁신전략⁽⁵⁾ 등에서 에너지 전환을 위한 수요관리의 중요성을 강조하는 등 기존의 공급 중심 정책에서 수요중심의 정책으로 전환을 시도하고 있으며, 에너지효율향상 의무화제도(Energy Efficiency Resource Standard, 이하 EERS)의 법제화와 제도시행을 목전에 두고 있다. EERS는 에너지효율 정책 중 직접적인 감축의무를 부여하는 제도로 에너지효율 산업 생태계를 조성하고 확대하는데 있어 그 효율성이 입증된 제도이다. EERS는 배출권거래제와 같은 총량규제의 일종으로, 의무이행자들에게 수요감축의 형태로서 효율 향상 목표를 부과하는 제도로 미국, 유럽 등에서는 일찍이 에너지효율에 대한 중요성을 인식하여 관련 제도 및 정책을 적극적으로 추진하고 있다⁽⁶⁾. 미국의 경우, EERS 시행 주는 미시행 주에 비해 약 4배의 효율성 개선을 달성하는 등 그 유용성에 대해서는 실증적으로 인정받고 있다⁽⁷⁾. 이처럼 EERS는 시장 초기 효율향상 의무를 부여하여 미성숙한 시장의 에너지효율 관련 정책이 조속히 시행될 수 있는 기반을 제공할 수 있는 제도이다.

우리나라의 경우, 한국전력공사ㆍ한국가스공사ㆍ한국난방공사를 대상으로 시범사업을 시행 중이다. 그러나 현재 EERS 시행을 위한 제도적 기반은 미약한 실정이다. EERS는 목표달성에 대한 강제성이 부과되어야 하고 절감량에 대한 계측 및 검증까지 다양한 이해관계자의 참여가 요구되어 법제화를 비롯한 제도적 기반이 선행되어야 하는 제도이다. 그러나 현재 관련 법률 조항은 수요관리투자사업 운영규정에 일부로서 존재하고 있을 뿐이다. 또한, 총량규제의 성격을 지니는 EERS의 특성상 의무이행자들의 매출 하락이 필연적으로 발생함에도 불구하고 비용보상 제도에 대해 구체적인 대안 마련이 이루어지고 있지 않는 상황이며, 목표 달성에 따른 인센티브ㆍ패널티 체계 또한 논의되고 있지 않다. 이러한 제도적 미비는 EERS의 본격적인 시행 시 이해관계자 간의 분쟁을 야기할 수 있으며, 이로 인한 사회적 비용을 증가시킬 수 있다. 따라서 사회적 비용의 증가를 방지하고 EERS 제도의 성공적인 이행을 위해서는 제도의 기반이 되는 법령의 구성인자들을 명확히 식별하고 그 특징을 분류하는 연구가 필요하다. 아울러, 규제기관, 의무이행자, 비용회수 방안 등 제도의 핵심 구성인자 내에서 선택 가능한 대안과 우리나라 전력 및 에너지 시장 특징을 고려한 제도의 검토가 필수적이다. 이에 본 연구에서는 EERS 제도의 합리적인 운영을 위해 선행연구와 해외사례를 분석하여 제도 구성인자를 도출하였으며 주요 인자들의 쟁점사항을 분석하였다.

2장에서는 본격적인 검토에 앞서 EERS 제도의 기초적인 개념에 대해 정리한다. 더불어, 현재 이를 효과적으로 수행하고 있는 미국의 주별 사례 및 EERS에 대한 선행 정책연구 사례를 조사한다. 3장에서는 EERS 제도를 구성하는 인자들을 선별하고, 각 인자별로 선택할 수 있는 대안에 관해 서술한다. 마지막으로는 도출한 인자 및 대안들에 대해 적정성을 검토하고, 국내 전력시장이 지니는 특수성을 고려한 정책분석을 수행하고자 한다.

2. EERS의 기대효과 및 도입사례

3. EERS 제도의 구성인자

3.2 EERS 구성 인자 및 고찰

3.2.1 규제기관

규제기관은 EERS 제도 전반의 설계 및 운영을 담당하며, 미국의 경우는 법적으로 규제기관을 정의하고 있다. 규제기관은 정부 부처 혹은 3자에 의한 별도 위원회가 담당할 수 있으며, 국내에 적용할 시에는 에너지 시장에 대한 자유화가 이루어지지 않은 한국의 상황을 고려하여 한국에너지공단 혹은 산업통상자원부가 이러한 역할을 수행할 수 있다.

3.2.2 목표형태

목표형태는 EERS 의무를 달성해야 하는 시간상의 범위를 규정하며, 이는 누적과 증분 적용방식으로 구분될 수 있다. 누적 목표형태는 EERS 의무 이행 실적을 사업시행 기간 전체의 절감량 총합으로 정의하는 방식이며, 의무 이행 과정에 있어 부침이 존재하더라도 EERS 사업 종료시점에 목표를 달성할 경우 의무를 성실히 이행한 것으로 간주한다. 반면, 증분 형태는 당해 연도의 신규 절감량을 연간 목표로 부여하는 개념이다. 증분 형태를 취할 경우 의무대상자들은 매년 목표 달성 여부에 대해 검증받아야 하므로 강제성이 부여될 수 있으나, 제도 운영이 다소 경직적이라는 단점을 지닌다. 한국의 경직적인 전력 시장 및 중장기적인 탄소중립 목표를 고려할 때, 다소의 행정, 검ㆍ인증 비용이 소요되더라도, 누적목표가 장기적인 목표 달성에 있어 보다 효과적일 것으로 보여진다.

표 6. 누적-증분목표간 비교 예시 (Comparison by type of target stringency)

구분	n차연도	n+1차연도	n+2차연도
BAU 전력소비량 (A)	1,000	1,100	1,200
EERS 도입 후 전력소비량 (B)	950	980	1,020
누적 목표형태 (A-B)	50	120	180
증분 목표형태 (⧍(A-B))	50	70	60

3.2.3 비용회수

비용회수는 EERS 목표 달성을 위해 의무대상자들이 지출하는 비용을 보전하는 방안을 의미하며, 규제기관은 요금 혹은 기금을 통해 이를 보전하기 위한 방안을 마련하여야 한다. 요금을 통한 비용회수 방법은 EERS 의무 이행비용을 총괄원가에 반영하고, 이를 소비자에게 부과하는 방법이다. 기금의 경우는 공적자금을 통해 비용회수를 수행하는 것으로, 에너지 요금에 별도항을 구성하여 특정 용도의 재원을 조성 및 제도 운영을 수행하는 방법이다. 한국의 경우 전력ㆍ가스ㆍ열로 구분된 EERS 사업의 통합관리를 위해서는 요금을 활용하는 것이 현실적인 방안이나, 의무대상자들의 이행비용이 공정하게 반영되지 않을 우려가 존재한다. 때문에, EERS가 지니는 공익적인 효과를 고려하여, 향후 에너지 관련 산업의 통합 기금을 설립 및 활용하는 가능성을 대안으로서 검토할 수 있다.

3.2.4 비용회수 제한

비용회수를 수행하는 것에 있어, 적정 수준을 초과하여 과도한 이익을 취하는 것을 방지하기 위한 개념이다. 규제기관은 이를 위해 지출내역에 대한 검토를 수행하여야 하며, 요금 증가분에 대한 상한선 설정을 수행할 수 있다. 한국의 에너지 요금은 관계 부처에 의한 승인을 취해야 하는데, 현재 존재하고 있는 절차가 이러한 역할을 수행할 수 있으리라 판단된다. 비용회수 제한의 경우, 에너지 요금의 증가폭을 완화함으로써 제도 수용성을 향상시키나, 절감으로 인한 한계편익 추정에 어려움이 존재할 수 있다.

3.2.5 의무대상자

의무대상자는 EERS 의무를 책임지고 수행하여야 하는 주체를 의미한다. EERS 의무대상자는 시장, 제도 등을 다각적으로 고려하여 법적으로 정의된다. 일반적으로 소매 고객과의 직접적인 접점이 존재하는 에너지 판매사들이 주요 의무대상자로서 선정되나, EERS 제도의 공적 측면을 고려하여 이해관계와는 상대적으로 분리된 비영리기구 및 준정부기관이 담당하는 경우도 고려할 수 있다.

표 7. 의무대상자 종류별 특성 (Characteristics of each type of responsible entities)

에너지 판매사	비영리단체, 준정부기관 등 제3자
기존에 운영하던 인프라와의 통합 관리를 통해 보다 효율적인 제도 운영이 가능하나, 에너지 판매사가 담당하지 않는 영역에 대해서는 효율 개선을 통한 혜택이 미치지 않음.	이해관계와는 별도로 EERS 정책 목표달성을 추구할 수 있지만, 기존에 에너지 사업을 하고 있지 않은 단체로 지정될 경우 관련 전문성이 부족함.

3.2.6 의무수준

의무수준은 의무대상자 혹은 국가 전체적인 차원에서 의무기간 중 달성해야 하는 총 절감량을 의미하며, 정책 목표, 효율 개선 잠재량, 비용효율성 등에 따라 결정될 수 있다. 이론적으로 한계저감비용과 EERS로 인한 편익이 동일해지는 수준까지 감축할 경우 국내의 비용효율적인 모든 잠재량을 저감한 것이라고 판단할 수 있다. 단, 의무이행자들의 영리행위를 과도하게 침해하는 선에서의 의무수준 설정은 지양해야 할 것이다.

3.2.7 이행방안

조명교체 등 고효율 가전제품 구매에 대한 리베이트 사업은 EERS 목표달성을 위한 전통적인 이행수단으로 간주되어오고 있으며, 유연한 제도운영을 위해 건물 에너지 표준도입, 소비자 행동기반 방식, 에너지 시장에 대한 정보제공, 공급자 측면 효율개선 등을 새로운 수단으로서 인정할 수 있다. 에너지 공급자의 자체적인 효율 개선 또한 유효한 수단으로 인정하는 경우가 있지만, 이러한 행위는 기업의 원가절감 행위로 간주할 수 있어 중복계상의 우려가 존재한다.

3.2.8 인센티브 및 페널티ㆍ매출보전(decoupling)

EERS 제도는 에너지 판매사들의 비용 지출(직접효과) 및 매출감소(간접효과)를 유발하는데, 이러한 직ㆍ간접 효과에 대한 보상 및 페널티 제도를 통해 효과적인 제도의 설계가 가능하다. 인센티브 및 페널티는 EERS 목표의 초과 달성 혹은 미달성에 대해 특정 요율을 기준으로 부과된다. 매출보전(decoupling)은 간접효과에 대한 보상체계로, 매출감소분만큼의 보상을 수행할 수 있도록 요금 조정을 취하는 제도이다. 아래의 그림 1에서, 인센티브 및 페널티는 목표와 실제 절감량 간의 차이 B에 대해 부여가 되며, 매출보전의 경우는 BAU 판매량 X과 실제 판매량 Y간의 차이에 따라 요금 조정을 제공하는 체계이다.

그림. 1. 인센티브 및 페널티ㆍ매출보전 개념도 (Concept map of incentives, penalties, and decoupling)

특히, 이 중 매출보전을 위해서는 EERS 미시행시 발생가능한 매출에 대해 객관적인 정량화를 사전적으로 수행하고, 이를 EERS 사업 이후의 매출과 비교하는 절차를 거친다. 이는 제도의 강제성과 선순환 체계 구축 간 가치판단이 중요하게 작용하므로, 의무이행자와 규제기관의 협의가 반드시 선행되어야 한다.

3.2.9 EM&V (측정 및 검증)

EM&V는 EERS 제도의 실적평가를 위해 최종적으로 거쳐야 하는 절차이며, 3자의 개입을 통한 방법 등을 통해 객관적인 평가를 수행하여야 한다. EM&V는 사업 전반에 대한 감사를 수행하는 절차이기 때문에 제도 자체의 성패를 좌우하며, 관련 산업의 촉진을 통한 고용창출 효과를 기대할 수 있는 요소이다. EM&V 평가대상으로서의 절감량은 소비패턴 변화까지 고려하는 순절감량과 계량기만을 기준으로 하는 총절감량으로 구분된다. 또한, 이를 측정하기 위한 방안으로서는 단순추정ㆍ표준화된 공식활용ㆍ시뮬레이션 설계 등이 존재한다. EM&V는 광범위한 효율향상 설비에 대해 적용되므로, 이를 모두 포괄할 수 있는 방법론을 모두 제시하여야 할 것이다.

표 8. EM&V 방법론 별 특성 (Characteristics by EM&V methodology)

절감량 산정 방안별 특성 비교
순절감량		총절감량
EERS 목표 달성을 위한 조치가 취해졌을 경우 발생하는 소비 패턴 변화까지 고려하여 산정		계량기에 명시된 측정값을 통해 산정하여 직관적으로 파악할 수 있음.
절감량 산정 세부수행방안 비교
단순추정	공식활용	공학적 추정	계량 및 시뮬레이션
비용 및 측정이 용이하나, 복잡한 환경에서 적용 불가	공통 변수를 활용하는 지역에 대해 효율적인 수행 가능	시뮬레이션 구현이 불가능한 상황에 적합	복잡한 계통의 분석에 적합하지만, 비용부담이 큼

4. EERS 제도 시행을 위한 정책제언

전 세계적으로 수요관리에 대한 중요성이 강조되고 있음에 따라 우리나라 또한 관련 제도의 도입 및 법령 신설을 통해 에너지효율을 증진시키려는 움직임을 보이고 있다. 하지만, 본격적인 EERS 사업의 시행이 얼마 남지 않은 상황임에도 불구하고 관련 법적 근거 및 체계, 목표 등 제도 전반에 걸친 제반 사항이 뚜렷하게 확정되어 있지 않은 실정이다. 때문에 정책 수립 과정에 있어서 다음 그림과 같은 내역을 고려한 조속한 제도 설계가 필요할 것이다.

그림. 2. EERS 제도 시행을 위한 정책 요소 관련 주안점 (Emphasis on Policy Elements for Implementation of the EERS)

첫 번째로, 목표 형태 등 앞서 언급한 제도 구성요소들 중 한국의 EERS 제도 구성에 반영 가능한 요소들을 선택하고, 이를 법령 체계 내 어느 수준에서 명시하는지 논의하는 것이 필요하다. 법, 시행령, 시행규칙 등에 이르는 단계는 그 수준별로 강제성에서 차이를 보이며, 운영상에 필요한 법 개정에 있어서도 차이를 지닌다. 때문에 EERS를 입안에 있어서는 에너지 관련 법 및 효율관련 제도들과의 정합성을 고려하여 서술 수준을 사전에 결정할 필요가 있다.

예를 들어, 법적인 의무가 부과되는 대상에 대해서는 법 수준에서 언급을 하는 것이 타당하며, 해를 거듭하면서 재차 검토되어야 하는 의무목표량에 대해서는 시행령 본문 혹은 별표에 위임하여 변동의 여지를 부여하는 것이 합리적일 것이다. 이밖에 제도 운영에 따른 세부적인 일정 등에 대해서는 고시 및 시행규칙 수준에서 언급함으로써 제도 초기에 유연성을 주는 것이 타당할 것으로 판단된다. 반면 비용회수 제한과 같은 요소들은 이미 정부의 승인 하에 요금 개편이 이루어지고 있는 한국의 시장을 고려할 때, 구체적인 명시를 할 필요가 없는 내역이다. 또한, 해외에서는 EERS를 통한 절감실적을 RPS 재생에너지 공급의무량 실적으로 인정해주는 등 타 제도와의 연계에 대해서도 논의가 존재하는 바, 현재 우리나라에서 시행되고 있는 재생에너지 및 온실가스 등에 관련된 제도들과의 관련성에 대해서도 분석을 할 필요가 있다. 특히, 최근 그린뉴딜 등을 통한 경제 회복에 대해 지속적인 논의가 발생하고 있는 만큼, 고용창출을 비롯한 경제적 파급효과를 극대화할 수 있도록 설계하는 것이 중요하다.

두 번째로 고려되어야 하는 것은 목표 설정의 구체성이다. 원칙적으로 총량규제 제도 하에서는 사회적 한계피해곡선과 한계저감비용곡선의 파악을 통해 주체별 에너지 소비량을 직접적으로 정부가 지정하여야 한다. 하지만, 현재의 목표 부여는 이러한 면밀한 분석이 이루어지지 않은 채로 부여된 것으로 파악되며, 현행 목표대로 본 사업이 시행될 경우 목표의 과다/과소 부여로 인해 효과성이 저하될 가능성이 높다. 때문에 EERS 사업에 앞서 국가 차원에서 달성 가능한 에너지 원별 목표 산정 연구를 수행하여야 할 것이다. 미국의 경우, 캘리포니아에서는 주 정부차원에서 절감잠재량을 산정하기 위한 상향식 접근방법을 취하고 있으며, 인디애나 등에서는 타 주의 사례를 단편적으로 참고하여 목표를 설정하고 있다. 유럽의 경우는 각국별 특성을 포괄적으로 고려하기 위해 비율을 통한 목표를 부여하기 보다는 열량값으로 목표를 부여하고 있어 실질적인 이행에 대해서는 각국의 상황을 고려할 수 있도록 하고 있다. 이처럼 우리나라 또한 전력/가스/열에너지의 환경을 고려함과 동시에, 코로나 사태 등으로 발생한 수요 감소 등 외적인 요소들을 검토하여 목표를 산정하여야 한다. 아울러, 목표 산정 과정에 있어서는 에너지기본계획, 전력수급기본계획 및 에너지이용합리화기본계획 등 상위 계획과의 정합성을 검토해야 할 것이다. 계획 수립 당시의 에너지 수급환경과 정책기조 등으로 인해 계획들의 주안점은 차이를 보일 수 있으나, 정량적인 목표치가 계획 간 일치하지 않을 경우 정책 운영상에 혼선이 발생할 수 있기 때문이다.

마지막으로 고려해야 하는 것은 비용보전을 위한 합의이다. RPS, 배출권거래제 등의 지속가능성을 위한 정책 구성에서는 사업 시행 주체가 공익에 기여한다는 측면을 고려하여 비용보전을 수행하고, 이를 제도 참여를 위한 유인으로서 활용한다. 매출하락과 비용지출을 수반하는 EERS 제도의 원활한 이행을 위해서는 의무이행자들의 비용보전에 대해 사회적인 합의가 반드시 필요하며, 규제기관은 이해관계자들과 더불어 지속적인 유인 제공을 위한 방안 수립을 실시하여야 한다. 비용보전을 위해서는 요금 및 기금을 활용하는 경우를 들 수 있다. 요금을 통해 비용을 회수하는 경우, 현재 정부 산하 전기위원회에서 승인받는 구조임을 고려할 때 적절한 수준의 요금 인상이 이루어지지 않을 가능성이 존재한다. 기금을 활용할 경우에는 전력산업기반기금 등을 활용하여 적합한 수준의 비용을 회수할 수 있으나, 수요관리를 위한 에너지 통합 기금이 부재하고 있는 상황이며, 보다 대규모 계획인 RPS가 요금을 통해 비용을 회수하고 있어 정합성 또한 일치하지 않게 된다는 단점이 존재한다. 때문에 이해관계자-규제기관 간 갈등방지 및 원활한 제도의 정착을 위해서는 통합기금의 설립 혹은 적절한 수준의 요금 인상을 허용하게 하는 규제기관의 약속과 같은 사전적인 협의가 반드시 진행되어야 할 것이다. 이와 함께 고려할 수 있는 것은 EERS로 인한 매출 하락에 대한 보전여부이다. EERS 사업 운영을 위해 실질적으로 지출한 비용 이외에도, 의무 목표를 달성하였다는 것은 목표량만큼의 판매량 감소가 일어났다는 것을 의미한다. 공익 목적을 위한 매출감소에 대해 미국 주요 주들은 감소분에 대한 보전을 수행하고 있는 바, 우리나라 또한 이를 고려하여 의무이행자들에게 충분한 유인을 제공할 필요가 있다.

5. 결 론

본 사업의 시작을 앞두고 있는 EERS 제도는 의무이행자인 에너지공급자들의 판매량 감소를 통해 국가적인 차원의 에너지 수요관리를 수행하는 정책이다. 때문에 정책을 실행하는 과정에서 의무이행자와 규제기관 간의 상충되는 이해관계에 대해 의사 조율을 반드시 수행해야 한다. 본 연구에서 제시하고 있는 9개의 요소는 EERS를 구성하고 있는 인자로 간주할 수 있을 뿐 아니라, 의사 조율 과정에서 드러날 수 있는 쟁점 사항이 될 수 있을 것이다.

특히, 의무이행자들의 재정상태에 직접적으로 영향을 줄 수 있는 비용보전 방안, 의무수준, 인센티브 및 페널티는 다른 구성요소들에 비해 더욱 정교하게 구성되어야 하며, 의무이행자 및 소비자들이 부당한 비용 부담을 지지 않는 선에서 목표를 달성할 수 있도록 유인책을 마련할 필요가 있다. 예를 들어, 인센티브가 존재하지 않는 상황에서의 과도한 페널티 부과는 지속적인 EERS 제도 운영에 악영향을 줄 소지가 크며, 한국의 특수한 전력 시장 구조로 인해 EERS 이행비용을 전량 보전받지 못하는 경우가 발생할 수도 있다. 정책 입안자들은 이러한 부작용을 사전에 차단할 수 있는 제도의 골격을 사전에 수립하여야 할 것이다.

또한, 목표의 설정에 있어서는 과거의 단순 목표 부여 방식을 탈피하고, 실제 한국이 비용효율적으로 달성가능한 잠재 절감량을 추정하여 규제기관이 각 의무이행자들에게 부과하는 형태로 이루어져야 할 것이다. 면밀한 계산이 선행되지 않은 목표는 과도하게 부여될 경우 의무이행자들의 반발을 불러올 수 있으며, 과소할 경우는 국가적 차원의 목표달성에 어려움이 생기기 때문이다.

아울러, 제도가 정착되고, 폭넓은 이해관계자의 참여가 가능하다면 현재 이탈리아 등지에서 활용하고 있는 백색인증제의 도입을 통해 배출권 제도 및 재생에너지 공급인증서와 같이 시장중심적인 EERS 제도의 운영 또한 가능할 수 있을 것이다. 백색인증제도는 의무이행자들의 절감량에 대해 인증서를 발급하고, 이를 거래할 수 있도록 시장을 운영함으로서 보다 탄력적인 EERS 목표 달성이 가능토록 하는 제도이다. 현재는 초기단계에서의 개념만을 언급하고 있으나, 백색인증서의 예시와 마찬가지로 앞으로의 EERS 제도는 현재의 체계를 유지하는 것이 아닌 시장구조 및 기술 등의 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 구조를 지녀야 할 것이다.